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UGT, 23/09/2008
Comentarios de UGT al plan nacional de acción para la inclusión social del Reino de España 2008 - 2010

1. Cuestiones Generales

Con carácter previo, desde UGT queremos reiterar, que pese a que se nos ha remitido el borrador a los agentes sociales antes de su aprobación, la intervención que desde UGT creemos necesaria y que ya planteamos expresamente en el III PNAIN 2005-2006 y 2006-2008, para la correcta elaboración e implantación de los Planes para la inclusión social, no se ha producido. La recomendación que desde UGT formulamos respecto al III PNAIN, citamos textualmente:

"Consideramos oportuno efectuar la recomendación sobre la necesaria participación desde el inicio en la elaboración de futuros Planes, así como la intervención en el desarrollo y ejecución de éste de cara a poder concretar los objetivos perseguidos, por lo que sería preciso la constitución de una Comisión de carácter tripartito para tratar estas cuestiones y analizar el grado de cumplimiento del mismo”.

A la hora de elaborar un Plan para la inclusión social, ya sea nacional o bien autonómico o local, como en el momento de seguimiento y evaluación de los respectivos planes; es imprescindible la participación de las Organizaciones Sociales que con posterioridad deben intervenir en el desarrollo de los planes y más específicamente la participación sindical y empresarial al ser una materia directamente relacionada con el ámbito laboral. Participación que será efectiva en la medida en la que se establezca un método abierto de colaboración y coordinación así como, la intervención directa en la ejecución de las medidas para garantizar la consecución de los objetivos. Afirmación reiterada en los distintos informes realizados por el CES en los años 2001, 2003, 2005 y 2006 relativos a la inclusión social.

No obstante, queremos hacer constar de forma expresa nuestra satisfacción con la Dirección General de Inclusión social, por el esfuerzo realizado en cuanto al acercamiento con los Interlocutores sociales de cara a obtener una autentica participación sindical en los Planes de inclusión, así como una aproximación de las políticas de empleo dirigidas a las personas en riesgo de exclusión social.

Desde UGT, compartimos plenamente la nueva direccionalidad estratégica respecto al tratamiento de las políticas sociales y fundamentalmente desde el ámbito de la inclusión social activa, más aún tratándose de un Plan para la inclusión social en el que a nuestro juicio, es donde debe abordarse de manera específica las políticas vinculadas a la disminución y/o erradicación de aquellas personas que se encuentran en exclusión social o en riesgo de estarlo; vinculando las políticas de inclusión a la inserción laboral y tratando trasversalmente aquellas necesidades básicas que una persona debe cubrir tales como una vivienda digna, atención sanitaria, educativa… No obstante, vemos que falta una conexión entre las actuaciones que se fijan como objetivos prioritarios y el desarrollo establecido en el Plan como líneas concretas y ejes de actuación. Sería deseable una mayor concreción respecto a la intervención específica en el objetivo fundamental dirigido a una inclusión social activa desde el punto de vista del fomento de la inserción laboral y por supuesto el mantenimiento de los puestos de trabajo puesto que, como ya hemos dicho en anteriores ocasiones podemos distinguir un denominador común en todas las personas que se encuentran en situación o riesgo de exclusión: la carencia o dificultad de acceso al empleo que, traducido en términos económicos, supone el no disponer de una renta suficiente para atender a las necesidades mínimas, desembocando inevitablemente en riesgo de exclusión social si la situación se prolonga, al ser el trabajo la fuente de ingresos regulares. Es desde esta línea donde se deben tomar posiciones con la finalidad de erradicar la focalización de la exclusión a la vez que dar salidas alternativas para estas personas y apartarlas de la marginación social. En este sentido, vemos una carencia en cuanto al análisis de las Empresas de Inserción y el impacto que ha podido tener en cuanto a la creación de puestos laborales o la integración en el mercado laboral de estas personas.

El nuevo Plan que se nos presenta, reitera los objetivos del Plan anterior, pese a que compartimos abiertamente los objetivos marcados, debemos tener en cuenta que estos objetivos son preventivos respecto a las situaciones de exclusión social, pero no presentan en sí mismos la solución para la lucha contra la pobreza y la exclusión social que tenemos en estos momentos. Junto a estos objetivos marcados, se deben establecer de forma paralela objetivos cuantificables y dirigidos exclusivamente a los grupos de los más vulnerables, estableciendo las acciones y medidas que debemos llevar a cabo para reducir en un principio, hasta llegar a su total erradicación, las situaciones de pobreza que se producen en nuestro país.

En el plan 2008-2010, pese que se ha hecho un esfuerzo importante en cuanto a la concreción y cuantificación de indicadores no se han fijado objetivos más específicos y el aseguramiento de que esos objetivos se tengan en cuenta en el establecimiento de las prioridades de gasto en la lucha contra la exclusión.

Consideramos imprescindible y para ello reiteramos lo manifestado en el anterior plan que:

  • La fijación de objetivos debe mejorarse de modo que estos sean más específicos, cuantificados y ambiciosos.
  • Debe hacerse mayor hincapié en conseguir y controlar la eficacia y la calidad de las medidas para tratar de resolver el problema de la pobreza y la exclusión social.
  • Los progresos realizados en la integración de la inclusión social mediante el refuerzo de las disposiciones institucionales deben profundizarse, en particular, para asegurar que los objetivos en materia de inclusión social se tengan en cuenta al establecer las prioridades generales de gasto.

El plan carece de objetivos específicos puesto que únicamente fija unas “metas” relativas al Programa Nacional de Reformas que son las mismas que se establecieron para el anterior plan, por lo que de alguna manera deberían ya de haberse cumplido, (manifestación que ya realizamos en su momento al no compartir que se establezca un plan hasta el año 2008 y se fijen unas metas de cumplimiento para el año 2010). Por tanto, de nuevo se nos plantean las mismas metas pero que además tiene un desfase con respecto al Consejo de Lisboa, en el que en teoría deberían de haberse cumplido en el año 2005. Por este motivo, consideramos que debe realizarse un esfuerzo que vaya más allá en cuanto a la concreción de objetivos específicos en función de las líneas de actuación señaladas, incluso aunque en un principio se plasmen objetivos menos ambiciosos pero con al menos la seguridad de su cumplimiento. Lo deseable en cuanto a la redacción de un plan sería establecer una línea de actuación concreta con la medida que se considere más oportuna para su cumplimiento y una cuantificación de los resultados esperados, resultados que en función o no de su cumplimiento y de cara a la evaluación del Plan, serían objetivos desviados que deberíamos trazar de nuevo para su efectividad.

Para UGT es imprescindible a la hora de establecer un plan nacional para la inclusión que se establezcan acciones encaminadas a:

a) Garantizar una asistencia mínima normalizada en todo el territorio nacional, evaluando a nivel estatal el grado de coordinación e integración de las diferentes medidas que con posterioridad se deben producir a nivel autonómico y local.

Por tanto, aunque tengamos desarrollado un Plan de Acción, éste no verá cumplido sus objetivos en la medida en la que no exista una coordinación integral, en el conocimiento unitario de que se está haciendo, donde se están dedicando los recursos, a través de que vías, cual es el grado de impacto; siendo todas estas características, fundamentales para que podamos hablar de un autentico plan integrado.

b) Garantizar una coordinación más estrecha entre políticas activas de empleo y políticas de integración social, centrándose en los grupos vulnerables. Aunque en este plan se ha realizado un esfuerzo respecto al establecimiento de medidas concretas hacia los grupos más vulnerables no se especifica la forma en la que se van a llevar a cabo estas medidas y actuaciones.

Por este motivo, consideramos que es totalmente necesario que, los Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social se vinculen a las políticas de empleo, pero los propios planes deben establecer estrategias complementarias a estas políticas a la vez que diseñar actuaciones especificas hacia estos grupos, con carácter permanente y prolongadas en el tiempo.

De nuevo vemos como las líneas de intervención y actuación que se establecen en este Plan, confluyen y coinciden con acciones contempladas en el marco de otras políticas y planes. Destacamos: Ley de Igualdad entre Hombres y Mujeres en materia de Empleo, Ley de Autonomía Personal y Protección a las personas en Situación de Dependencia,...

El cruce de orientaciones y actuaciones entre distintos planes diluye la identidad de las políticas en la lucha contra la exclusión social debiendo presentarse como objetivo diferenciado, a través de líneas de actuación y medidas dirigidas a prevenir la exclusión social. Sería conveniente que los PNAin establecieran medidas que no formen parte de otro tipo de actuaciones que ya se están realizando, pero en el caso de que sea necesario disponer de estas medidas, es, en los planes para la inclusión donde se deben concretar y especificar diseñando las actuaciones concretas a favor de estos grupos.

Comprobamos a lo largo de las medidas expuestas en los distintos objetivos que se pretenden establecer, la excesiva utilización de programas con ONG,s, fundamentalmente de acceso al empleo e inserción laboral para aquellos colectivos más susceptibles de sufrir exclusión social; utilización que no compartimos al considerar que el acceso al empleo y los mecanismos de inserción necesarios para alcanzar el mismo deberían establecerse a través de la intervención específica de los Servicios Públicos de Empleo con el establecimiento de criterios comunes en todas las Administraciones con la necesaria y tan ansiada coordinación de las distintas Administraciones Públicas dentro de un campo en el que se comparten competencias sociales y laborales.

En cualquier caso, no podemos dejar que objetivos tan prioritarios y básicos como son los mecanismos de inserción laboral queden supeditados a un programa que depende su continuidad y mantenimiento a la concesión de una subvención. Sería necesario que estas intervenciones se realizaran dentro de la medida que existe de reforzamiento de los mecanismos de cooperación entre los servicios sociales y los servicios públicos de empleo, donde se establecieran actuaciones conjuntas, unitarias, asistidas por la Administración y prolongadas en el tiempo.

2. Alcanzar una educación con equidad

Con independencia de la necesidad de establecer una educación con equidad como correctora de futuras situaciones de exclusión, los objetivos que se plantean alcanzan hasta el año 2010, en cualquier caso algunas de las medidas son escasas para poder atender las situaciones de exclusión, fundamentalmente por el bajo porcentaje de requisitos a alcanzar y que se establecen como objetivos para el año 2010.

Una de las medidas que se deberían establecer en un plan de estas características sería garantizar la escolarización y gratuidad en el primer ciclo de educación primaria (entre 0 y 3 años), a todas las familias con especiales dificultades y/o en riesgo de exclusión social.

Por otra parte, con respecto a la política educativa no se han producido progresos considerables en relación a algunas actuaciones susceptibles de mejora, como los mecanismos dirigidos específicamente a prevenir la exclusión social; en concreto las destinadas a evitar el fracaso escolar y la concentración del alumnado de educación compensatoria y especial; la necesidad de abordar el desarrollo normativo de la educación de adultos.

3. Garantizar la atención a las personas en situación de dependencia

Este punto consideramos que ya ha sido objeto de una política específica por lo que no debe contemplarse en este tipo de Planes, máxime si tenemos en cuenta la necesidad de establecer un presupuesto dirigido a atender las situaciones de exclusión sin que sean coincidentes con otras actuaciones políticas que se estén desarrollando por el Gobierno, sin perjuicio de que con esta ley se vayan a beneficiar todo tipo de usuarios con independencia de las rentas.

4. Apoyar a la integración social de los inmigrantes

Estimamos necesario modificar el modo en que el borrador aborda la situación de la población inmigrante en materia de exclusión social. Se desprende de la lectura del conjunto del borrador, que la inmigración es un factor exógeno que ha tenido impacto negativo en las políticas de inclusión. Este enfoque implica, por otra parte, la separación entre población inmigrante y autóctona, cuestionando el derecho de los extranjeros no comunitarios residentes a acceder, en igualdad de condiciones, a la protección social y ventajas sociales. Mas adecuado, e inclusivo, resulta partir del principio de que las distintas políticas han de tener en cuenta el aumento y la diversidad de la población.

Si bien es cierto que la inmigración tiene impacto económico, social, cultural y político, lo mismo puede decirse de cualquier cambio que se produzca en la sociedad, mas aun cuando este se produce en tan corto periodo de tiempo. Sin embargo el acercamiento del Plan a la población inmigrante se produce desde la concepción de la inmigración, como un elemento ajeno a la sociedad y de la integración social como una materia con entidad propia, en lugar de considerar que, de manera transversal, las políticas de educación, salud, servicios sociales... Han de incluir en sus previsiones a la población de origen o nacionalidad no comunitaria.

Integración social

Este enfoque, a nuestro juicio incorrecto, es el que determina la confusión entre integración social e inclusión y que el borrador del Plan en el apartado que dedica a la integración social, se limite a trasladar lo previsto en el Plan estratégico de ciudadanía e integración. Desde nuestro punto de vista, no es adecuado al concepto de integración, sino todo lo contrario, señalar que el Fondo de apoyo es el principal instrumento financiero para promover y potenciar las políticas publicas en materia de integración de inmigrantes. Si bien somos conscientes de la realidad, el objetivo para todos habría de ser que las políticas publicas integraran a la población de origen o nacionalidad extranjera y no que se consolidara la idea y la práctica de que el Fondo es la partida presupuestaria que financia la integración social de los inmigrantes, es decir, su educación, su salud, sus servicios sociales...

Tal como señalábamos, consideramos que no se puede confundir integración social e inclusión. En las medidas que se reseñan en el apartado dedicado a los inmigrantes, hay acciones que si van dirigidas a población en situación de vulnerabilidad, y que por lo tanto nos parecen adecuadas (2.2, 3.3, 3.5, 5), y otras que deberían ser asumidas por las Administraciones Publicas responsables para garantizar la igualdad de todos sus administrados.

El borrador por tanto no incluye novedad alguna, ni en el ámbito de inmigración ni en el de atención a los emigrantes, sino que se limita a reproducir lo ya previsto y presupuestado por otros departamentos ministeriales.

Trata de seres humanos

Nos preocupa que el borrador del Plan no preste atención a uno de los colectivos en situación de mayor vulnerabilidad; las victimas de la trata de seres humanos, más aún cuando se ha anunciado que a finales de este año se finalizará el Plan de lucha contra la trata de seres humanos que requerirá un sistema de atención y protección a las victimas.

El borrador aborda el tráfico de seres humanos con fines de explotación sexual. Pero la trata es un concepto definido internacionalmente con un alcance mas amplio aunque aún no trasladado a nuestra legislación. Por otra parte, el Plan anunciado, incluye tanto la trata con fines de explotación sexual como la trata con fines de explotación laboral. Y en ambos casos, hay víctimas para las que han de preveerse medidas especificas (vivienda, salud, justicia, empleo...).

PRESENTACION

En coherencia con nuestro comentario general, no compartimos la idea de que para el Plan Nacional de Inclusión, uno de los desafíos sea la integración de la inmigración. La garantía del acceso a prestaciones y servicios y el ejercicio de derechos en condiciones de igualdad es responsabilidad de la Administración competente en cada caso. El Plan de inclusión, debería abordar de manera transversal en cada uno de sus puntos, la inclusión de la población de origen o nacionalidad no comunitaria que se encuentre en situación de vulnerabilidad.

En el mismo sentido y en cuanto a la doble dirección estratégica, consideramos que además de impulsar el acceso a unos servicios de calidad y en condiciones de igualdad, la segunda de las direcciones ha de tratar el impacto producido por el crecimiento y diversidad de la población. Una redacción como la actual “el impacto producido por el incremento de la inmigración”, cuestiona el derecho y la igualdad de los extranjeros residentes no comunitarios.

Igualmente, cuando se habla de los cinco objetivos prioritarios, no consideramos oportuna la división entre los que responden al núcleo de la inclusión social activa y los que pretenden afrontar la reducción de los niveles de pobreza derivados de los cambios sociodemográficos. Nuevamente se considera a los inmigrantes, no en igualdad de condiciones, y por lo tanto integrados en los objetivos de fomentar el acceso al empleo, garantizar recursos económicos mínimos y apoyar una educación con equidad. Por otra parte, cabe cuestionar que toda medida en materia de integración social, siendo esta la garantía de la igualdad en derechos y obligaciones, sea una medida contra la exclusión; si el enfoque que el Plan quiere adoptar, tiene relación con la garantía de igualdad en determinadas materias, seria coherente que sustituyésemos “apoyar la integración social de los inmigrantes” por “garantizar la igualdad de la población extranjera no comunitaria”. En este sentido, el objetivo debería formar parte del núcleo de la inclusión social activa, sin que esto implique, tal como sucede con otros grupos la necesidad de plantear medidas especificas.

Destaca que pese a la importancia que el borrador da a la población de nacionalidad u origen extranjero no comunitario, no se plantee la necesidad de desagregar los datos por nacionalidad, una medida absolutamente necesaria para tener, no solo un diagnóstico adecuado, sino para evaluar la eficacia de las medidas adoptadas. Como se ha señalado reiteradamente, los inmigrantes no son un grupo homogéneo. El origen, al igual que la posición socioeconómica, marca diferencias importantes.

Página 6: sería conveniente prescindir de expresiones como “la gobernabilidad de la inmigración” que deshumanizan los movimientos migratorios. Con mayor corrección deberíamos referirnos a “la gestión de flujos migratorios”.

Página 6: en coherencia con una sugerencia anterior, “el impacto producido por el crecimiento y la diversidad de la población” “garantizar la igualdad de la población extranjera no comunitaria” E incluir este punto entre los que fomentan la inclusión social activa.

Página 7: esta página refleja el enfoque con que se aborda la situación de la población extranjera de nacionalidad u origen no comunitario, enfoque que no consideramos adecuado. Con el objetivo de reforzar la cohesión social, se presentan medidas en los ámbitos del empleo, las pensiones, la educación y el Sistema para la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia, para que todos ellos den cobertura a las personas y grupos mas vulnerables. Sin embargo, se va a actuar sobre la inmigración porque esta ha producido un impacto en la exclusión social, danto la impresión de que la actuación sobre este grupo de población es distinta y separada, de la que se dirige a la población autóctona o comunitaria. La redacción de este párrafo resulta especialmente desafortunada, al trasladar un enfoque que responsabiliza a los inmigrantes de la insuficiencia y deficiencias de cobertura. Proponemos una nueva redacción “El crecimiento de la población y la mayor diversidad de la misma, plantean nuevas necesidades. Las respuestas deben garantizar la igualdad plena de derechos y deberes y el acceso a servicios de calidad del conjunto de la población, incluyendo la de origen o nacionalidad extranjera.”

OBJETIVOS PRIORITARIOS

Pagina 11: el objetivo de enmarcar las líneas estratégicas en política de empleo en el diálogo permanente con los Interlocutores Sociales, no debería excluir del mismo la evaluación de prácticas nacidas de la Iniciativa comunitaria Equal, proyectos que desarrollan, en muchos casos, organizaciones ajenas al ámbito laboral. Más aun cuando en la Página 13 se incluye como medida 11 “identificar las transferencias de buenas prácticas de la Iniciativa Equal a las políticas activas de empleo”.

Página 13: medida 3.4: consideramos que sería oportuno, añadir en esta medida que se asegurara que las mujeres de nacionalidad no comunitaria tengan acceso al mismo. Pese a la vocación de universalidad de la Ley de Protección Integral y sus desarrollos (incluido el programa especifico), es preciso tener en cuenta la especificidad de una población cuyos derechos y deberes están determinados por la normativa en materia de extranjería. En el caso de las mujeres en situación administrativa irregular, no autorizadas a residir ni trabajar en tanto no se dicte sentencia que las acredite como víctimas, estimamos que se han de adoptar medidas especiales.

Página 15: consideramos que no es correcto, ni refleja la realidad, establecer una relación entre la ausencia de cualificación y el salario mínimo interprofesional. Bastaría con modificar la redacción “...poder adquisitivo de los trabajadores que lo perciben”.

Páginas 18 y siguientes: la atención al alumnado con necesidades educativas especiales, entre ellos población de origen y/o nacionalidad no comunitaria, es parte de la obligación de los poderes públicos de garantizar una educación en equidad y de calidad. Por esta razón, y porque es reiterativa de lo enunciado en la medida 3.3, nos parece innecesaria la medida 3.4.

OTRAS MEDIDAS

Página 29, punto 5.3: entendemos que la expresión “trabajadores del sexo”, induce a confusión, indicando que para el borrador del Plan, la prostitución es un trabajo, posición que no compartimos.

Página 29, nuevo punto: hay un colectivo dentro de la población extranjera, especialmente vulnerable en materia de salud. Los extranjeros no comunitarios en situación administrativa irregular y carente de documentación identificativa (sin pasaporte), los inexpulsables. La ausencia de pasaporte impide el empadronamiento y por lo tanto carecen del derecho a la asistencia sanitaria, excepto en los casos de urgencia. Por otra parte, al tener orden de expulsión, no podrán acceder a una autorización de residencia, ni ser empleados regularmente. Son, por esta razón, una población de gran movilidad, con una escasa adherencia a los tratamientos, y obviamente en situación de exclusión social. El borrador del Plan debería prestar atención a su situación.

Página 29: seria más adecuado hablar de “consolidar el acceso de toda la población”. Los extranjeros, con independencia de su situación administrativa, tienen derecho a los servicios sociales básicos.

Página 34: el término correcto es “trata de seres humanos”. La trata, con cualquier fin, y el tráfico son conceptos diferentes.

5. Implicación de todos los agentes

Se ha dado una excesiva participación a las ONGs, al centrar muchas de las medidas contempladas en el Plan y cuyo desarrollo va a depender de los distintos programas gestionados por ONGs. Pero en cualquier caso y con independencia de nuestro desacuerdo en este tema, no debe suponer una dejación y una menor intervención de las Administraciones Públicas, no solo en el ejercicio de sus competencias sino en el desarrollo e intervención de las materias que le son propias.

6. Generalidad de los objetivos y destinatarios

El Plan que se nos presenta tiene una gran generalidad en el planteamiento de sus objetivos y un elevado grado de indefinición en la redacción de muchas de las medidas propuestas, cuyo cumplimiento y evaluación, en los actuales términos de redacción, son difíciles de contrastar.

Es necesaria, y una concreción de los presupuestos vinculados a ellas, diferenciándolas de aquéllas que son de alcance general o van dirigidas incluso a colectivos que no se pueden considerar en riesgo de exclusión.

El carácter genérico de las actuaciones propuestas también estriba en los destinatarios de las medidas, que puede entenderse como la población española en general y no las personas o colectivos en situación o en riesgo de exclusión social específicos, a los que debería ceñirse este Plan.

7. Servicios sociales

Consideramos necesario, la racionalización y consolidación de la red de servicios sociales existente, así como un esfuerzo de coordinación de la dispersa normativa actual, y la elaboración de una normativa básica que garantice un mínimo de homogeneidad en las posibilidades de acceso a los recursos de atención primaria ante las mismas circunstancias de riesgo de exclusión.

El ejercicio de las competencias en materia de servicios sociales por las Comunidades Autónomas provoca un tratamiento institucional heterogéneo y, en consecuencia, se produce un desequilibrio territorial en la prestación de los servicios sociales y en perjuicio de sus destinatarios.

Del mismo modo, también está por implantarse un plan integrado de servicios sociales que atienda a las situaciones de necesidad y de exclusión social de manera eficaz, y logre una mayor accesibilidad de los ciudadanos pobres y en situaciones de mayor precariedad a los distintos recursos y prestaciones.

8. Contenidos básicos de los planes de inclusión social

Hemos considerado oportuno incluir determinadas características, que desde nuestro punto de vista son básicas para el establecimiento de los distintos Planes para la Inclusión Social, ya sean nacionales o autonómicos de cara a su efectividad y funcionamiento; para ello, es fundamental que un Plan reúna los criterios que a continuación se desglosan:

  • Una verdadera protección, publica, universal y homogénea a las personas excluidas o en riesgo de exclusión.
  • Recoger medidas específicas y no girar en torno a programas subvencionados dirigidos a colectivos genéricos.
  • Identificación clara de los grupos a los que se dirige y las personas en riesgo de exclusión.
  • Abordar políticas orientadas a la mejora del bienestar social de modo transversal: salud, vivienda, educación y empleo.
  • Garantizar recursos mínimos en situaciones de necesidad
  • Identificación de aquellos que deben colaborar en el desarrollo de los Planes así como participación efectiva tanto en la elaboración de los planes como en el desarrollo y la evaluación.
  • Un desglose especifico de indicadores cuantificados con fijación de ratios para su efectivo cumplimiento.
  • Un proceso de evaluación específico y medible en función a los objetivos propuestos.
  • Especificación e incremento presupuestario en los recursos destinados, el contenido de las distintas partidas así como un desglose y clarificación del alcance de las mismas.
 
 

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